La presse mainstream évoque souvent avec complaisance les interdictions que quelques dizaines de communes (à peine 0,15 % des 35.000 communes françaises) ont décidé d’opposer aux cirques, en particulier aux cirques hébergeant des animaux.
A noter : la liste de communes publiée sur le site Code animal, reprise par la presse sans aucune vérification, est fausse. Ce site démontre, ville par ville, que les affirmations des groupuscules animalistes propagées par la presse, au mépris de toute déontologie, sont mensongères.
1. En droit : toute interdiction générale est anticonstitutionnelle
De manière générale, les journalistes et les groupuscules animalistes semblent considérer qu’un maire disposerait d’une sorte de « pouvoir de ban », comme jadis les seigneurs féodaux ; il n’en est rien.
On est au XXIe siècle, dans un état de droit, et un maire n’a pas le pouvoir d’autoriser ou d’interdire des activités économiques sur son territoire, selon ses préférences éthiques, philosophiques ou politiques du moment. Ou alors un maire vegan pourrait interdire les boucheries au motif qu’elles heurtent ses convictions ou sa sensibilité, ou pire, interdire toute consommation de viande dans « sa » ville !
Un maire n’est ni un potentat, ni un shérif.
S’agissant du domaine public, qui est indispensable à l’exercice d’un nombre important d’activités économiques (foires, marchés, fêtes foraines, cirques, terrasses de restaurants et de cafés, marchés de Noël…), celui-ci ne peut être refusé aux cirques que sous certaines conditions.
Incompétence du maire – Tout d’abord, l’autorisation des cirques à détenir des animaux non-domestiques est délivrée par le préfet du lieu de son établissement, et par lui seul, au titre des pouvoirs qu’il tient des articles L. 412-1 et suivants du code de l’environnement et de son arrêté du 18 mars 2011. Il s’agit d’un pouvoir de police spéciale du préfet, et la commune n’a aucun pouvoir en cette matière (sauf en cas de trouble à l’ordre public, mais ce trouble doit être avéré ; il ne peut donc justifier une interdiction générale et absolue).
Liberté du commerce et de l’industrie – Ensuite, les cirques exercent une activité économique et bénéficient de la liberté d’entreprendre, qui a valeur constitutionnelle (Conseil constit., déc. n° 81-132 DC du 16 janvier 1982), c’est-à-dire de la liberté du commerce et de l’industrie. Seul le législateur peut porter atteinte à cette liberté fondamentale en interdisant une activité économique (CE 16 déc. 1988, Asso. des pêcheurs au filet et engins Garonne, Isle et Dordogne maritime). Une commune ne peut pas interdire une activité économique sur son territoire ; elle n’en a pas le droit.
C’est pour cette même raison que l’administration ne peut pas décider seule de subordonner l’exercice d’une activité économique à un régime d’autorisation (CE, 31 juillet 1996, Synd. professionnel des pêches maritimes pour le renouveau des prud’hommes du Var — Ass., 22 juin 1951, Daudignac — Sect., 18 octobre 1960, Martial de Laboulaye — Ass., 13 mai 1983, Soc. René-Moline — 13 mai 1994, Présid. de l’Assemblée territoriale de la Polynésie française).
Non seulement l’administration ne peut pas interdire une activité économique, mais elle ne peut même pas la soumettre à des contrôles qui n’ont pas été expressément prévus par une loi (CE, 29 juillet 1953, Soc. générale des travaux cinématographiques) ; c’est illégal.
Cette jurisprudence est constante.
Liberté d’expression artistique – Les cirques exercent ensuite une activité économique culturelle. Ce sont des entreprises de spectacle, le directeur ayant l’obligation (à partir d’un certain seuil) de détenir une licence d’entrepreneur de spectacle. À ce titre, les artistes de cirque bénéficient du droit à la liberté d’expression, qui inclut la liberté d’expression artistique (CEDH, 24 mai 1988, Müller c/ Suisse ; CE, 9 juillet 1997, Association Ekin).
L’immixtion du maire ou du conseil municipal dans la conception d’un spectacle, pour interdire la représentation de numéros faisant appel légalement à des animaux est un acte de censure.
Lire « Le retour de la censure » sur Slate.fr, 19 janvier 2018
Liberté d’aller & de venir – Enfin, les troupes de cirques et les artistes disposent, comme toute personne se trouvant légalement sur le territoire français, de la liberté d’aller et de venir, qui est une liberté constitutionnelle (Conseil constit., déc. n° 79-107 DC, 12 juillet 1979). C’est aussi une liberté fondamentale, connue sous le nom de « libre circulation des personnes » en droit de l’Union européenne. L’interdiction faite aux cirques de s’installer sur une partie du territoire français sans motif de trouble à l’ordre public, constitue une atteinte à ce principe (CJUE, 4 octobre 2012, Byankov c/ Glaven sekretar na Ministerstvo na vatreshnite raboti, aff. C-249/11).
En conclusion, l’interdiction des cirques par quelques dizaines de communes est extrêmement grave et porte atteinte directement à des principes constitutionnels : liberté d’entreprendre, liberté d’aller et de venir, liberté d’expression, droit de propriété…
Dans une circulaire du 19 octobre 2017, le ministre de l’Intérieur et le ministre de l’Action et des comptes publics rappellent d’ailleurs que de telles interdictions sont illégales et doivent être déférées par les préfets au juge administratif.
S’agissant des cirques, la jurisprudence est constante :
- TA Marseille, ord., 25 juill. 2016, Préfet des Bouches-du-Rhône c. La Ciotat [délibération] ;
- CAA Marseille, ord., 23 octobre 2016, La Ciotat c. préfet des bouches-du-Rhône [délibération] :
- TA Toulon, 27 déc. 2017, Préfet du Var c. Le Luc-en-Provence [arrêté] ;
- TA Bordeaux, ord., 27 décembre 2017, Association de défense des cirques de famille, Fédération des cirques de tradition c. Mérignac [arrêté] ;
- TA Montreuil, ord., 14 mars 2018, Association de défense des cirques de famille et Cirque Europa c. Montreuil [arrêté et voeu] ;
- TA Nancy, 24 mai 2018, Association de défense des cirques de famille c. Joeuf [arrêté] ;
- TA Bordeaux, 18 juin 2018, Association de défense des cirques de famille, Fédération des cirques de tradition et préfet de Gironde c. Mérignac [délibération et arrêté] ;
- TA Nancy, 23 août 2018, Association de défense des cirques de famille et Cirque Medrano c. Vandoeuvre-lès-Nancy [voeu].
À ce jour, aucune juridiction n’a donné gain de cause aux communes contre les cirques sur ce point. Et cela n’arrivera pas.
2. En pratique : tout refus doit être fondé en fait et en droit
En pratique, une commune peut néanmoins opposer à un cirque déterminé un refus individuel fondé sur une impossibilité matérielle et/ou légale au moment où elle prend sa décision.
Une interdiction générale et absolue des cirques étant anticonstitutionnelle, les refus ne peuvent pas être opposés à l’avance ; ils doivent être opposés au cas par cas, à chaque demande.
A noter : même en cas de trouble à l’ordre public avéré (émeutes et manifestations, par ex.), un maire ne peut interdire la tenue d’un spectacle que si aucune mesure moins sévère que l’interdiction n’est envisageable. Cette interdiction doit être limitée dans le temps et dans l’espace et être strictement nécessaire au maintien ou au rétablissement de l’ordre public. Le juge exerce un contrôle total sur la nécessité et la proportionnalité de la mesure, au besoin en référé-liberté.
La commune peut évidemment opposer un refus fondé sur des moyens de fait : absence de terrain disponible ; terrain en travaux ; terrain déjà occupé par un autre cirque ou par une fête foraine à ce moment-là… Il y a cependant une limite à ce type de refus : le motif invoqué doit être vrai, c’est-à-dire vérifiable. Un cirque auquel un refus est opposé peut faire appel à un huissier, ou à tout autre moyen, pour vérifier les dires de la commune.
La commune peut aussi opposer un refus fondé sur des moyens de droit : à l’occasion d’une fête foraine, la commune a pu adopter un règlement d’occupation de son domaine public qui impose un certain nombre de sujétions aux candidats à l’occupation du domaine. Si ces sujétions sont légales et respectueuses du principe d’égalité (redevance, etc.), la commune pourra les opposer à un cirque prétendant participer à la fête foraine.
À noter : les occupations du domaine public par les cirques étant par définition de courte durée, la « mise en concurrence » de l’occupation est sans objet au regard des dispositions de l’ordonnance du 19 avril 2017 (v. en ce sens circulaire du 19 oct. 2017).
Un cirque étant un établissement recevant du public (ERP), peut être soumis, le cas échéant, à la visite d’une commission de sécurité. Cette contrainte est absolument normale et les cirques y sont habitués. Les accidents liés à l’effondrement de gradins ou de chapiteaux sont extrêmement rares, pour ne pas dire inexistants, en France. La sécurité dans les cirques est prise très au sérieux. Toutefois, l’utilisation de cette procédure dans le seul but de dissuader les cirques de venir, ou pour les empêcher de rester, est constitutive d’un détournement de pouvoir, qui est sanctionné par le juge (CE, 26 novembre 1875, Pariset, req. n° 47544).
Enfin, tout refus opposé à un cirque doit être motivé par écrit. En application des articles L. 211-2 et suivants du Code des relations entre le public et l’administration, les décisions qui refusent une autorisation doivent être motivées ; cela concerne donc les autorisations d’occupation du domaine public. L’absence de motivation, une fausse motivation, ou pire une absence de réponse écrite, sont illégales et sont invariablement sanctionnées par le juge.
À noter : le cirque doit informer la commune (notamment pour permettre à celle-ci de vérifier la sécurité des installations et des accès) s’il envisage de s’installer sur un terrain privé, mais il n’a pas à lui demander d’autorisation.
3. Une commune ne peut procéder à l’expulsion d’un occupant sans une décision de justice
A supposer qu’un établissement itinérant soit installé sans autorisation sur le domaine public (non routier) et qu’il n’y ait aucune contestation sérieuse à ce sujet, la commune dispose d’une procédure de référé pour faire expulser l’occupant sans titre. Cette procédure dite de « référé mesures utiles » relève du juge administratif. Ainsi, « en cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l’absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative » (art. L. 521-3 du code de justice administrative).
Trois conditions sont requises : une mise en demeure doit être notifiée à l’occupant sans titre ; il doit exister une urgence réelle à libérer le domaine public occupé, comme la perturbation de travaux publics en cours (voir CE, 10 oct. 1968, n° 67459 ; CAA Bordeaux, 19 déc. 1989, n° 89BX01718) ; il ne doit exister aucune contestation sérieuse quant à l’illégalité de l’occupation. Si ces trois conditions ne sont pas réunies, la commune devra saisir le tribunal administratif par une requête au fond sollicitant l’expulsion, mais pas en référé (une procédure au fond dure 1,5 an à 2 ans).
La commune ne peut pas expulser elle-même un occupant n’ayant ni droit ni titre sans décision de justice. A défaut, la commune engage sa responsabilité (CE, 8 avril 1961). La décision de justice une fois obtenue, la commune doit demander le concours de la force publique (CAA Paris, 20 sept. 2001, n° 01PA00438). Elle ne peut agir d’office qu’en cas d’extrême urgence née d’un péril imminent (T. Conflits 2 déc. 1902, n°543 ; CE, 20 juin 1980, n° 04592).
Association de défense des cirques de famille 